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我国社会保障基金管理存在的问题及对策探讨

作者:佚名  来源:转载  发布人:davidzhuzhu

摘要:目前我国社会保障制度还存在不足,社会保障基金的管理还存在较多问题。必须从扩大社会保障的覆盖面、建立有效的风险防范机制和监督机制、加强法制建设等方面完善社会保障基金制度,加强社会保障基金的管理,提高我国的社会保障水平。
关键词:社会保障基金;问题;对策
中图分类号F391.3    文献标识码:A        文章编号:1672-1012(2008)02-0052-03   
        社会保障基金,是国家依法筹集并用于保障国民基本生活和增进国民福利的专项资金,它是社会保障制度的物质基础。近年来,媒体多次披露有关地方社会保障基金被违规违法使用,其中最为严重的就是上海市委原书记陈良宇涉嫌“违规使用巨额社保基金案”。从披露的案件反映出来的问题看,我国当前社会保障基金的管理还存在很多漏洞,维护社会保障基金安全任重道远,加强社会保险基金管理成为亟待研究解决的课题。
                           一我国社会保障基金管理存在的问题          从我国现行社会保障基金管理体制、管理方法和近年来披露的社会保障基金被违规违法使用的案件来看,我国社会保障制度、社会保障基金管理还存在诸多问题,综合起来,以下五个方面较为突出。
1.社会保障基金保障面窄社会保障基金保障面窄,不仅制约了社会保障基金的收入来源,而且无法促进劳动力的流动与合理配置,限制了国有企业改革和就业水平的提高。我国社会保障覆盖面很窄,仅覆盖到了30%的城镇人口,对我国多数农村人口来说,一直游离在社会保障范围之外,他们真的不需要保障了吗?事实并非这样,我国大多数农民并不富裕,有许多农民生活在贫困线以下,只是因为受城乡二元化结构的影响,农民的社会保障问题还没得到足够的重视。我国大部分地方都在城、乡实行不同的保障制度,如上海等地。社会保障城乡有别的二元结构,进一步加剧了城乡二元化的格局,不利于社会的和谐稳定,不利于统一市场建立,也不利于社会的发展,更与我国共同富裕的目标相抵牾。
2.社会保障基金投资渠道单一我国的社会保障基金管理以保证其安全性为主,除保证正常开支外,结余部分仅限于存入专业银行或购买国债,近几年银行存款利率不断下调,社会保障基金收益率随之不断下降,国债的利率受银行存款利率的影响也大幅度下调,社会保障基金的投资效益受到了影响,难以保值增值。
3.社会保障基金管理缺乏透明度社会保障基金的支付使用是广大职工群众十分关注的问题,按照国务院的要求,下岗职工基本生活补贴、失业保险金、养老保险金等社会保障基金的发放、领取等管理环节应该做到公开、透明。而从实际情况来看,并没有真正做到公开、透明。
4.社会保障基金监管机制不健全社会保障基金管理机构分散,管理层次过多,造成地区、部门间难以协调和集中运营,无法发挥规模效应,同时扩大了社会保障基金的投资风险。另外,各部门分别设置管理机构,造成机构重叠,人员臃肿,效率低,浪费严重。受传统行政管理体制的影响,目前我国实际参与社会保障基金管理的机构除了劳动和社会保障部门之外,还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、总工会等部门。多元化的管理体制形成了部门分割、地区分割、城乡分割、不同所有制分割的局面,严重影响了资金统筹能力,极大地增加了管理成本。虽然目前我国社会保障基金已经纳入财政专户,实行收支两条线管理,但是,在社会保障基金的收支管理上仍存在不少问题。例如,在收入方面,目前即使是一些实行了由税务机构统一征收的省份,社会保险经办机构仍然还保留着收入过渡账户,使社会保障基金不能足额及时缴入财政。在支出方面,分级拨付的支出方式造成拨款环节增多,增加了社会保障基金被截留和挪用的风险。此外,在我国社会保障基金的管理中,社会保障收支一直未能纳入财政统一计划和预算管理体系,并且处于分散的状态。而如此庞大的社会保障基金规模如果继续实行分散管理,无法接受监督机构的监督,不仅会在一定程度上造成资金管理混乱,同时也不利于全面、准确地反映社会保障收支的总体情况,难以体现政府在社会保障方面的职能作用,不利于加强对基金的监管。与此同时,在我国目前对社会保障基金的监管模式中,政府部门权力过大,既是“运动员”又是“裁判员”的体系导致了制衡的失效和监督机制的缺失。现行体制是分管部门按险种(项目)实行管理,“权”和“利”融合为一体,政府社保部门对基金资产拥有绝对的支配权。目前,全国半数省份的社保部门集社会保障基金收缴支付、管理运营、监督检查三项职责于一身,“左手监管右手”,根本起不到有效的监管作用。另一半的省份在近年来“政事分开”的改革呼声中,将机构“一分为几”,新增机构,虽然收支已经分离,但在本质上没有触动原有的体制和运行机制,监督体制始终未能形成,对社会保障基金的监管尚未取得明显的实际效果。
5.社会保障基金监管法制不完善目前,我国对社会保障基金的管理缺乏完善的法律规范,仅有《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。我国还没有就社会保障制度制定专门的法律,如《社会保障法》。目前我国的社会保险费不属于税收,因而不能适用《中华人民共和国税收征收管理法》。同时,《社会保险费征缴暂行条例》属于行政法规,各地方的《细则》、《办法》是税务机关征缴工作的具体依据,但其法律效率很低,其规定的处罚手段、数额往往难以操作。尽管与此相关的《信托法》和《证券投资基金法》已经出台,但还需要在实践中检验和完善。而且《信托法》和《证券投资基金法》实际上也难以反映社会保障基金的特殊性。因此,社会保障基金管理的法制建设滞后使得社会保障基金的筹集、管理、营运、支付等各环节往往无章可循,监管不力,使社会保障基金的管理和营运处于极不安全的状态。
             二完善我国社会保障基金管理制度的对策        针对我国社会保障基金管理中存在的问题,对社会保障基金实行收支两条线,加大财政干预力度,走市场化、社会化之路,并通过立法调节,是解决当前管理中存在问题的重要途径。
1.扩大社会保障覆盖面,增加筹资收入应该通过完善有关法律法规,将社会保险费范围扩大到城镇各类企业,所有参保单位都要按规定及时足额缴纳养老、失业、医疗保险费。改革开以来,进城农民工已成为推动我国城市化建设的基本力量,应当将进城农民工纳入社会保障范围。实行城乡合一的保障模式,推动城乡的共同发展和共同和谐。
2.加强社会保障基金收支两条线管理社会保障基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,由财政部门依法进行监督。加强收支两条线管理,明确社会保障基金经办机构和财政部门在基金管理监督中的作用和责任,强化基金监督的手段,确保基金安全,防止挪用滥用基金。社会保障基金采取收支两条线管理,存入专门的银行账户中,并定期进行公开,实现管理规范化、公开化、透明化,确保基金使用合法,真正做到“从群众中来,到群众中去”,“取之于民,用之于民”,使基金管理处在大众的监督之下。现阶段,我国经济还不是很发达,财力有限,而我国人口基数很大,因此,我国社会保障主要是进行最基本的保障,如失业保障、医疗保障、养老保险等,且各地区经济发展差距很大,消费水平很不平衡,这就决定了我国现阶段不可能搞全国性统筹的社会保障模式,各地的保障标准应根据各地的经济和消费水平分别予以确定,相对于市县统筹,省级统筹更有利于今后的改革,因此,这些收支的数据也应由各省制定、收缴并定期予以公布,相对于年、月,笔者认为按季度比较适合,不过于频繁,也不至于使其失控,应每季度公布收到社会保障基金的数目,总的社会基金数额,本季度支出数据和具体流向,责任人以及节余多少等等,这些管理制度均应由地方性法规明确加以规定,并强制执行。制度是规制人性恶的最为有效的手段,要用严格的制度来保障社会保障基金管理的透明性和公开性,阳光是最好的防腐剂。
3.建立风险防范机制,确保社会保障基金保值增值社会保障基金要做到保值增值,否则达不到分散风险和防范风险的作用。通常情况下,社会保障基金主要存在以下三方面的风险:一是技术风险,是指在运营社会保障基金过程中可能会使基金减值的风险;二是政府权力介入的风险,是指政府权力对社会保障基金监管不当所带来的风险;三是法律风险,是指因缺乏相应的法律制度,而给那些被监管者提供侵占、挪用的可乘之机带来的风险。对于技术风险,不管程序怎么严格,技术怎么高超,因为市场瞬息万变,而人无完人,难免会犯错误,因此,对技术风险只能尽可能减少和降低。但对政府风险和法律风险,我们要尽可能避免,当然这两个风险怎样避免是一个世界性的难题。社会保障基金要做到保值增值,关键是要避免、克服这几个风险。首先,我们应从社会保障基金的“公共资金”这个特性上去把握风险,根据“公共资金”的性质来寻求避免风险的对策。作为公共资金具有三个显性的特征:脱离了投资者的控制和管理;委托经营;要回馈投资者和社会。针对此性质,宜采取如下措施1)在公共资金的相关决策上,制定严格规范的制度,并严格执行。(2)必须建立风险防控机制。对社会保障基金投资的范围和项目进行必要的限制,特别是要让社会保障基金投入国家一些风险小的“黄金”工程上去,如高速公路建设、桥梁建设或国家垄断性行业等等。另一方面,政府必须对社会保障基金的投资进行有效的监督,保证社会保障基金投到国家所允许的项目上去,防范那些不必要的风险。所有这些对投资行为进行必要限制的项目也必须写进法律,如果违反,必须追究其法律责任。
4.健全社会保障基金监管机制第一,社会保障基金的收缴、支付要规范化、制度化要运用电子技术手段,建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统,实行现代化管理。各地社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等,都要纳入计算机管理系统,并逐步实现全国联网。社会保障制度的改革,机构的调整必须是一个由上而下的过程,因此从中央到省、市(地)、县都要建立统一的社会保障机构,负责管理和牵头协调有关的工作。第二,建立财政、税务、社保、审计四位一体的监督机制,做到社会保障制度的公开、透明和公平。建立完善的监督机制,应该划清各部门的工作职责,避免责任不清造成效率低下。财政部门主要负责在银行设立社会保障基金财政专户,将基金收入和支出分别进行管理;税务部门负责社会保障税的征收、编制资金收入报表;社保部门负责编制用款计划,通过调查核实情况,并通过银行等金融渠道,实现社会保障基金的社会化发放;审计部门负责对社会保障资金的筹集、发放和投资进行审计监督。第三,政府必须转换其角色。社会保障基金作为一种公共资金有易于寻租的特点,因为资金的经管人的经管管理收入要远远小于其寻租的收益,而每个人又都是“经济人”,而权力又是最容易寻租的,正因为如此,我们就要反寻租,应尽力减少政府在社会保障基金经营方面的权力,使其远离社会保障基金而没有寻租的空间。要使政府远离社会保障基金的管理和分配,建立一套相对独立的运营方式,正如孟德斯鸠所言“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限,这是一条万古不易的经验”[1]。因此公用资金要制度化、要公开、反寻租、远离政治权力。但是,另一方面我们也应注意并非其他的社会机构和人员就不会侵占和挪用社会保障基金,只不过由于其没有集中的权力,没有那么容易侵占和挪用,且易于查处一些,因此我们要充分发挥政府的权力进行有效的监督。政府要从原来的收集者、管理者和投资者、监督者集于一身的综合角色转化为单一监督者的角色。因为权力之所以引诱人,最主要的是其经济利益。[2]所以,当所有角色集于一身,所有权力都掌握在一个人或一个机构手中时,权力很容易滥用,使社会保障基金多公饱私囊被挥霍、挪用或者转入到个人的账户上,我们必须把政府的权力控制在一定范围内,一方面赋予其监督的权力,使其能起到有效的监督作用,另一方面又要控制其权力,使其不致滥用其权力。同时可以吸收部分社会知名人士和社会保障者参与到监督队伍之中,实行更为有效的监督。
5.完善社会保障基金管理法制目前,我国的《社会保障法》尚未出台,因此,必须修改《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。要从加强对社会保障基金的监管出发,朝着社会保障基金管理公开化、透明化和操作性强的方向进行修改。修改内容包括:社会保障基金的筹集和收缴;基金的营运,如投资的规模、领域和方式等;基金的发放,如发放的机构、发放的方式等;违反相关规定所应受的处罚以及监管机构失职应该承担的责任。[3]同时,应早日制定《社会保障法》,对社会保障的范围、险种、费基,社会保障资金的征收、发放、管理、投资等作出明确的规定,使社会保障在资金筹集、管理和运营方面有法可依,制定以后严格执行,从而保证社会保障基金的收入,提高社会保障基金的管理效率和运营效益,缓解政府社会保障方面的压力。
参考文献:      [1][美]E·博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,1999:63.
                        [2]费孝通.乡土中国[M].上海:上海人民出版社,2007:61.
                        [3]李娅云,张弛.社保基金管理问题及对策[J].法人,2005,(2):53.54

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