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浅谈非税收入的管理和监督

作者:龙王  来源:本站原创  发布人:龙王826


浅谈非税收入的管理和监督

                                                                作者:叶智勇
政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分。政府的非税收入是近几年才出现的新概念,在此之前,均叫预算外资金。非税收入概念的出现,标志着我国在建立公共财政体系、强化财政职能、规范非税收入管理上,取得了在认识和管理上的突破。改革开放以来,随着经济的快速发展和政府职能不断增加以及财权的逐步分割,非税收入快速增长,已在政府收入中占据了相当高的比重。加强政府非税收入的管理和监督,是各级财政部门行使管理职能的重要方面。近年来,各地都进行了艰苦的实践和探索,但仍然存在一些不适应新形势要求的薄弱环节。对此,笔者就有关管理和监督的问题谈谈粗浅的看法。
一、    政府非税收入管理的现状及其成因分析
为加强政府非税收入的管理,财政部在2004年下发了《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》,对非税收入的范围和管理问题作了明确的规定,并在近年间,政府采取了一系列措施,起到了积极的作用。一是加强收费管理,大力整治和改善经济发展环境。按照依法行政、依法收费的要求,结合行政审批制度改革,以及适应加入WTO后新形势和转变政府职能的要求,对各级执收执罚单位的行政事业性收费、政府性基金项目,进行了全面清理。二是进一步深化“收支两条线”改革。对部门和单位区分不同情况,分别采取将行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等纳入预算管理或预算外财政专户管理,积极开展收支脱钩管理,不断完善收罚缴分离制度,进一步规范财政分配关系。三是加大财政支出改革力度,加快公共财政体制建设步伐。将非税收入管理与公共财政支出改革相结合,在加强非税收入管理的同时,稳步实施财政体制改革,大力推进财政支出改革,积极开展部门预算管理改革、财政国库管理制度改革等。但是,由于非税收入管理是随着我国市场经济体制改革逐步深入和公共财政框架逐步构建,在预算外资金管理基础上形成、演变和发展起来的,且受人们认识水平、实践经验和管理手段等因素制约,目前政府非税收入管理和监督中还存在诸多问题,如去年我市财政检查发现的仅某行政单位就有900多万元、某事业单位就有1700多万元的非税收入游离于财政监督之外。为此,本文将在下面对其现状和成因进行分析。
(一)对非税收入的管理与监督关系认识不足。一些部门、单位甚至领导层往往对政府非税收入的管理与监督没有足够的认识,把预算外资金视为单位自有资金,认为非税收入不是正规的财政收入,政府不必调控,财政无须管理。对监督的行为、目的和意义不是很了解,把管理与监督的必然联系割裂开来。在财政部门层面上则重分配轻监督、重收入轻支出,忽视了对整个非税收入资金流程的监督,从而使得我国对非税收入财政监督体系的建设长期处于低水平,不能适应社会主义市场经济体制的管理要求。
(二)收费行为不规范,收支管理约束“软”。目前,凡是拥有行政管理职权的部门和单位,一般或多或少存在收费项目或罚没收入。一些部门人为地增加收费环节,擅自提高收费标准和项目,有的甚至还搭车收费。同时,由于一些部门、单位推行部门预算不彻底,使得政府非税收入征管和支出安排存在较大的随意性,缺乏健全的监督机制。财政部门在非税收入管理上,处于被动状态,缺少强有力的法规约束。如在非税收入征收环节上,先由资金使用单位征收后再缴人财政专户,这种征管模式下,财政无法对政府非税收入的征收过程进行有效监督,给随意减免、巧立项目、坐收坐支以及私设小金库等行为提供了条件;在使用上,“谁收谁支”模式没有根本改变,综合预算、部门预算没有彻底落实,即使纳入预算,也不是真正完整的收支,从而导致各部门盲目追求“多收多用、多罚多返”。加之支出安排没有真正落实到项目,使预算约束和监管成为一句空话。另外,承担政府非税收入监督任务的部门较多,如审计监督、财政检查、纪检监察等。由于这些部门之间缺乏明确分工,日常监督与专项检查缺乏制度化的界定与配合,造成了监督上“缺位”与“越位”现象十分普遍。
(三)票据管理不规范。政府非税收入缘何仍有部分资金游离于财政监管之外,其主要的原因就是票据管理不规范。非税收入票据主要使用的是财政部门统一印制的票据,且通过市、镇两级财政部门统一管理。但交通、国土、公路等一些部门的专用票据则是由上级主管部门管理,这些单位在上级主管部门领取票据后,不到财政部门登记、核销而直接使用这些票据收取非税收入,虽然要求到财政部门备案,但往往备案不及时,财政部门又缺乏有效的监督手段,使这部分资金游离于财政监管之外。
(四)非税收入的法制建设滞后,导致增长运行欠规范。
手段上的脆弱、管理上的滞后,是非税收入欠规范运行的直接原因。一方面目前的非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节尚没有一套权威的统一规范的法律、法规。各级政府之间、政府与部门之间的分配无法律准绳,随意性大;对收费项目的设置和标准的确定没有过硬的衡量水准,难以认定其是否合理、是否合法;资金的监督“无章可循、无法可依”,遇有行政干预往往无可奈何;对违规收支非税收入的处罚,缺乏依据和力度,只能对事不能责人,往往是遵守规章进入专户管理的受到了调控但没有受到奖励,而没有进入专户管理的既没有受到调控也不必受到处罚。这样一来,政府非税收入的安全与完整就受到威胁,甚至流失严重。另一方面,非税收入管理尚缺少一套有力的监督机制。由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位,目前仍由各个执收执罚单位分散征收,虽然也有审计和财政部门的监督,但审计监督往往鞭长莫及,财政监督则力不从心,单位之间是相互讳莫如深,管理主体又尚未明确。当前承担非税收入管理的有财政、物价部门,还有众多执收、执罚的行政事业单位及其主管部门。即使在财政系统内部,也有综合规划、预算、国库等若干职能处室参与非税收入管理,形成了“多头”管理。监督机制的不健全、不完善,以致非税收入不规范运行有机可乘。此外,非税收入管理尚缺少一套科学的管理办法。多年来重预算内管理轻预算外管理的惯性思维,加上非税收入的内涵和结构都发生了新的变化,现行的非税收入管理办法已远远落后了。尤其是在支出管理上,基本处于单位“自管自用”的情形,对业已出现的银行多头开户、资金专款不专用等问题缺乏科学、严密和具有约束力的监管办法。

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